Cap a una planificació adaptativa i resilient

Vivim en un món global, cada cop més complex, dinàmic i canviant, on apareixen un seguit de reptes que són globals però amb fortes implicacions locals: la necessària descarbonització per reduir els efectes del canvi climàtic i l’adaptació amb l’objectiu de ser més resilients als seus impactes; la transició ecològica, cap a nous models econòmics sostenibles i energètics, cada cop més dependents de l’electricitat i les energies renovables; l’evolució tecnològica, que modifica els nostres patrons de comportament, i les noves demandes socials i econòmiques fruit d’una població cada cop més envellida i diversa –com l’accés a l’habitatge, els problemes de desigualtat, la segregació socioresidencial o la vulnerabilitat urbana–, així com nous aspectes que van agafant rellevància i poden ser catalitzadors d’aquest canvi, com la salut i la perspectiva de gènere.

En aquest context i amb unes projeccions que diuen que l’any 2050 més del 70 % de la població mundial viurà a les metròpolis, es posa en evidència la importància de la planificació de les metròpolis i de les seves relacions, sinergies i interdependències amb l’entorn, proper o llunyà, per construir territoris inclusius i solidaris sobre els fonaments dels objectius de desenvolupament sostenible (ODS).

Per abordar amb garanties aquesta planificació, hem de conèixer i entendre amb prou detall el territori que ens envolta. I a més cal fer-ho a partir de diferents mirades –la territorial, la urbanística, la social, l’ambiental, l’econòmica, la demogràfica, etc. – i de diferents moments temporals, per tenir una visió completa i el màxim coneixement del conjunt de fenòmens que hi tenen lloc, amb les dinàmiques i tendències que el caracteritzen i el condicionen. D’on venim, on som i cap on anem…

També cal disposar de cartografia de base i temàtica, en diferents formats i productes derivats de màxima qualitat, a diferents escales i nivells de detall i contínua en tot el territori.

Relació amb el món de la planificació

Aquesta societat líquida i voluble, basada en la informació, contrasta amb uns instruments de planificació que són, en termes generals i en especial pel que fa al planejament urbanístic, fonamentalment estàtics. Amb aquests instruments es projecta un escenari o foto fixa amb unes propostes molt definides, tancades i finalistes. Tanmateix, si volem superar aquesta dicotomia haurem de plantejar un canvi de paradigma a l’hora d’abordar la planificació futura.

En aquest sentit, els plans de nova generació han de ser flexibles, adaptables i elàstics per poder donar resposta als requeriments, reptes i oportunitats actuals i també als que vagin apareixent al llarg del temps. Són plans que s’haurien de construir sobre la base d’uns objectius determinats i en funció de dos aspectes: definir les propostes en termes de procés (l’important no és tant la ciutat que es projecta, sinó el camí que cal fer per arribar-hi) i, un cop s’aprovi el pla i entri en vigor (normes executives), establir un sistema de seguiment i avaluació continu sobre el seu desenvolupament per facilitar que pugui evolucionar amb el pas del temps.

Les propostes s’han d’elaborar a partir dels objectius definits i sobre la base d’un procés seqüencial, participat i consensuat, amb una metodologia d’anàlisi, diagnosi, prognosi i proposta que sigui clara i rigorosa, i s’han d’acompanyar d’un relat que les expliqui i justifiqui de manera transversal i explícita, a partir dels seus components urbanístics més significatius, per assegurar-ne la traçabilitat a tots els nivells. Són propostes en les quals la ciutadania, cada vegada més exigent, és una part activa i aporta la primera capa d’informació per redirigir les reflexions urbanístiques de caràcter sistèmic.

El sistema de seguiment, basat en aquesta traçabilitat i condicionat per les circumstàncies de l’entorn en cada moment, ha de ser tant quantitatiu –amb l’avaluació del seu nivell de desplegament i implementació– com qualitatiu –amb la valoració dels resultats a través dels impactes positius i les externalitats.

A partir del coneixement tècnic i la reflexió de caràcter transversal i multidisciplinari, d’una banda, i del contrast que hi aporta la participació ciutadana, de l’altra, s’han de poder millorar les propostes del pla en diferents graus d’intensitat o profunditat; s’han de poder ajustar, adequar o adaptar dins dels marges del mateix instrument de planejament, o s’han de poder modificar o revisar puntualment o parcialment, amb procediments més àgils que els actuals i, aplicant sempre el principi de proporcionalitat, amb les eines i els mecanismes instrumentals legals que permetin tramitar i consolidar aquesta millora contínua. I no es pot posar la garantia de la seguretat jurídica de l’instrument o el procediment com a excusa; s’ha d’analitzar el marge d’interpretació del marc normatiu actual i, si no ofereix prou cobertura, cal plantejar els canvis legislatius necessaris per afavorir uns procediments més àgils.

S’ha de dissenyar un sistema complex que permeti tot el que es vol aconseguir, que hi doni sentit i que situï totes les peces que n’han de formar part al lloc on els correspongui en funció de les seves característiques i el seu potencial. És evident que, per fer-ho, les dades (i els indicadors que en derivin) són imprescindibles, així com la seva estructuració (bases de dades), els sistemes d’informació (relacions i interaccions entre bases de dades) i la infraestructura tecnològica de suport.

De tot això en deriven dues reflexions que han de facilitar aquest canvi.

De la mateixa manera que les variables territorials, urbanístiques, ambientals, socials, econòmiques, entre d’altres, són cabdals i necessàries per a la planificació, també ho han de ser tots els aspectes vinculats amb les dades i els sistemes d’informació. Aquests elements també han de formar part de la gènesi de les propostes, tant per condicionar-les com per configurar-les.

Però amb això no n’hi ha prou. S’ha de tendir cap a un planejament urbanístic més clar i senzill (que no vol dir simple) que aconsegueixi apropar-se al conjunt de la ciutadania. Cal diluir-ne l’estigmatització i projectar el seu paper com a condició necessària però no suficient en la configuració del model de ciutat a curt, mitjà i llarg termini, i per tant visibilitzar-ne la utilitat. S’han d’elaborar plans accessibles, basats en un relat transparent i entenedor, fàcils d’interpretar, desplegar, executar i, en darrer terme, actualitzar i desenvolupar, sempre en funció de les diverses realitats complexes i canviants que conviuen al territori.

En definitiva, cal passar d’un model de plans estàtics i en format paper a un model de plans adaptables, amb un monitoratge constant i vehiculats amb noves eines tecnològiques, com ara els visors integrats (cartogràfics, normatius o de relat) i altres formats.

Les dades i els sistemes d’informació

Abans d’endinsar-nos en el complex univers de les dades i els indicadors cal fer una reflexió prèvia: les dades també s’han de planificar. No n’hi ha prou amb acumular informació o disposar de grans volums de registres; cal tenir clares quines preguntes volem respondre, quins objectius perseguim i quins processos volem millorar. És a dir, cal pensar en les dades de manera estratègica per treure’ls el màxim profit.

La informació territorial és, alhora, la matèria primera i el producte final del planejament. Tanmateix, perquè tingui valor real ha d’estar ordenada, contextualitzada i orientada a la presa de decisions. La planificació de les dades implica definir criteris de selecció, estructuració i manteniment, establir-ne la traçabilitat i assegurar-ne la coherència al llarg del temps. D’aquesta manera, les dades deixen de ser un simple input tècnic per convertir-se en un actiu estratègic, essencial per entendre, anticipar i gestionar la transformació del territori.

Per això, abans d’iniciar la construcció de qualsevol sistema d’informació, cal formular bé les preguntes: què volem saber, a quina escala, amb quina periodicitat, amb quin nivell de precisió i per a quin ús. Només així es poden identificar les dades rellevants (sense ser redundants), les més estables, rigoroses, contrastades, actualitzables i territorialitzables en funció del tema d’estudi. El model de dades ha de néixer d’aquest procés reflexiu, i no a l’inrevés.

La tecnologia és un mitjà, no un fi. Ni ens hem d’adaptar a les noves tecnologies, ni les noves tecnologies s’han d’adaptar a nosaltres: hem de comprendre’n la lògica per treure’n el màxim rendiment en funció de les nostres necessitats. Només així els sistemes d’informació es podran convertir en infraestructures de coneixement capaces d’articular els processos de planificació, seguiment i avaluació de manera dinàmica i coherent.

En definitiva, les dades han de ser un espai de planificació en si mateixes. Han de permetre representar el present, entendre el passat i anticipar el futur, i garantir que la informació sigui contínua en el temps, interoperable i útil. Aquesta és la base sobre la qual s’han de construir els nous models de gestió urbanística i territorial.

Col·laboració entre administracions

Partim de la base que, amb caràcter general, la col·laboració entre administracions públiques en qualsevol àmbit s’ha d’entendre no com a necessària i desitjable, sinó com una obligació. La manca de col·laboració no és mai una qüestió de complexitat sinó, sobretot, de voluntat.

A més, en aquest context, hi ha una clara confluència dels interessos i les necessitats de les diferents administracions amb el coneixement i les competències en aquesta matèria per tal d’avançar en la bona direcció. Són les administracions les que han de liderar aquest procés de transformació cap a un model comú, ser-ne garants i custodis i reforçar així l’interès públic del conjunt. Hem d’aprofitar, doncs, aquesta oportunitat.

Les administracions públiques són les que generen bona part de la informació necessària, en forma de dades i indicadors, independentment que aquesta tasca formi part de la seva essència (com és el cas de l’INE, l’IDESCAT o l’ICGC) o no (com l’AMB). Han d’incloure en els seus fluxos de treball, de manera regular i sistemàtica, a més de la generació, organització, estructuració i explotació de la informació, el seu manteniment i actualització per tancar així el cicle. En aquest sentit, hem de ser conscients de la necessitat de personal tècnic especialitzat i d’una inversió econòmica important per poder desenvolupar aquests sistemes d’informació i les seves infraestructures tecnològiques de suport.

El principi essencial per configurar els sistemes d’informació ha de ser la definició d’un model amb un sol llenguatge que incorpori la diversitat del conjunt en un projecte comú i interoperable; un model que es fonamenti en un marc de col·laboració estable i permanent, basat en el respecte i la confiança tècnica i en el compromís i lleialtat institucionals, amb garantia de retorn per a les diferents parts; un model que es proposi assolir els objectius comuns, i també els específics, compartint i transferint coneixement, aportant diversitat i complementarietat. En definitiva, un model on els resultats estiguin més contrastats i siguin més rigorosos i enriquidors.

En aquest context, l’Àrea de Polítiques Urbanístiques i Espais Naturals de l’AMB està impulsant diverses iniciatives, en el marc de la redacció del Pla director urbanístic metropolità (PDUM), que exemplifiquen aquest canvi de paradigma: passar d’un model de plans estàtics a un model adaptatiu, flexible i dinàmic, que extreu el màxim potencial de les noves tecnologies i que es fonamenta en la generació de bases de dades estructurades, rigoroses i compartides sota marcs de treball i col·laboració estables entre administracions.

Aquest nou enfocament es tradueix en maneres diferents de planificar i gestionar la informació. No es tracta només de representar una realitat sinó de conèixer-la, analitzar-la i fer-la evolucionar. Els plans esdevenen instruments vius, amb capacitat d’aprendre, avaluar-se i ajustar-se en funció dels resultats i les circumstàncies. Els dos casos que presentem a continuació en són una mostra.

Estratègies en sòl urbà: planificació seqüencial i adaptativa

Un primer exemple és la definició de les estratègies en sòl urbà (assentaments) del PDUM. Una de les categories en què s’estructuren aquestes estratègies està vinculada a afavorir la cohesió social, amb l’objectiu de millorar els nivells de dotació dels teixits urbans pel que fa a habitatge assequible, equipaments bàsics i zones verdes de proximitat, especialment en els àmbits més deficitaris i vulnerables.

En el cas concret de la millora dels nivells de dotació d’equipaments, el model adaptatiu es concreta en un procés seqüencial de quatre fases que el pla activa periòdicament:

• • Anàlisi. Identificació i classificació dels equipaments en tres categories: estructurants, bàsics i complementaris. Dins dels bàsics s’hi inclouen els que garanteixen el benestar ciutadà en els àmbits de la salut, l’educació, la cultura, l’esport i els serveis socials.
  • Diagnosi. A partir dels criteris d’habitabilitat del PDUM, s’estableix que tota la població ha de tenir accés, com a mínim, a cinc tipologies d’equipaments bàsics a prop del lloc de residència, adaptant-ho als tres models territorials definits pel Pla: continu urbà, ciutats nodals entrelligades i paisatges de baixa densitat. L’explotació d’aquestes dades permet identificar els àmbits que tenen un nivell de dotacions insuficient.

    

• Prognosi. A partir del diagnòstic, s’identifiquen els àmbits on cal actuar prioritàriament per corregir els dèficits i garantir unes condicions d’habitabilitat adequades.
• Proposta. Es concreten les estratègies tècniques i urbanístiques que poden millorar els nivells de dotació i es delimiten les àrees més adequades per aplicar-les de manera eficient. Aquestes estratègies poden, alhora, estendre’s al conjunt del territori metropolità.

Aquest procés permet establir un cicle de planificació viu, basat en dades, que s’actualitza i s’ajusta en el temps. No és un model tancat, sinó una eina d’avaluació contínua que connecta el coneixement tècnic amb la realitat dinàmica del territori.

Del mapa refós de planejament al sistema d’informació urbanística

Un segon exemple és la creació d’una base de dades de planejament urbanístic metropolità. En col·laboració amb l’Ajuntament de Barcelona i amb un model de dades compartit amb la Direcció General d’Urbanisme de la Generalitat de Catalunya, l’AMB ha transformat el tradicional «mapa refós de planejament urbanístic» –que no és més que el resultat d’integrar en un únic mapa les determinacions dels documents urbanístics aprovats– en una veritable base de dades relacional.

Aquesta nova estructura permet interrelacionar les diferents peces del planejament, establir-ne la traçabilitat i generar productes derivats que alimentin els processos d’anàlisi, diagnosi i revisió del PDUM. Gràcies a l’estabilitat, rigor i actualització constant d’aquesta base de dades, l’AMB disposa avui d’una eina capaç de connectar la informació normativa amb la informació territorial i social. D’aquesta manera, les dades no només descriuen el planejament, sinó que també formen part activa del seu cicle de vida: s’utilitzen per elaborar diagnòstics i, alhora, les propostes del pla generen noves dades que retroalimenten el sistema.

En aquest procés de creació d’una base de dades relacional, hem entès la necessitat que es treballi conjuntament en el sistema de planejament i el sistema d’informació, com una sola arquitectura. No es tracta de fer més complex el planejament, sinó de fer-lo més llegible i interoperable. Cap sistema digital no pot donar resposta a un planejament opac, ple de redundàncies, definicions duplicades o regles particulars difícils de rastrejar. Per això, acompanyem la transformació digital d’una transformació conceptual: volem simplificar el planejament, ordenar-ne les capes, establir un llenguatge comú i un model de dades que permeti explicar-lo, analitzar-lo i mantenir-lo. I tot això no ha d’acabar en la publicació d’un visor, sinó en la creació d’una infraestructura digital que transcendeixi la funció informativa actual, que permeti treballar de manera col·laborativa i descentralitzada; una plataforma digital que pugui assolir una funció operacional com a eina de gestió i planificació.

Aquest enfocament obre la porta a la construcció d’un sistema tecnològic integrat que connecti la planificació, les dades i la gestió, i també les diferents escales (territorial, urbanística metropolitana i local, incloent-hi la gestió de les llicencies d’edificació). Ha de ser un sistema capaç d’ajustar les propostes dels plans urbanístics sense haver de recórrer necessàriament a processos formals de revisió, sempre que es mantinguin els criteris i objectius de fons. Els plans i sistemes d’informació han d’evolucionar conjuntament en un entorn de millora contínua.

Cap als plans de nova generació

Aquest és, en definitiva, el sentit dels plans de nova generació que promou l’Àrea de Polítiques Urbanístiques i Espais Naturals de l’AMB: plans vius, basats en el coneixement i en les dades, construïts amb col·laboració institucional i orientats a adaptar-se al canvi sense perdre la coherència ni la traçabilitat; plans que fan de la informació no només una eina per descriure el territori, sinó per transformar-lo.