La delimitació municipal i l’elaboració del Mapa municipal de Catalunya

El terme municipal i la seva delimitació

Un dels elements bàsics que caracteritzen els municipis, juntament amb la població i l’organització, és el seu territori o terme municipal. Sense ells, no es pot parlar de municipi. Així, el territori o terme municipal és l’àmbit territorial on una organització, l’ajuntament, exerceix les seves competències en servei de les persones. El concepte de territori comporta l’existència d’uns límits que el defineixin i continguin.

Si entenem per delimitació l’operació de fixar, assenyalar, els límits (d’alguna cosa), d’acord amb la definició que en fa el Diccionari de l’Institut d’Estudis Catalans, la delimitació municipal, que haurà de fixar, assenyalar, els límits municipals, es pot entendre, per tant, com la determinació concreta de l’àmbit territorial del municipi.

Els límits municipals han estat fixats històricament en diferents processos de delimitació d’acord amb les necessitats i la realitat geogràfica de cada època. Els canvis socials, demogràfics i econòmics del darrer segle fan que les necessitats de la societat no siguin les mateixes avui que fa cent anys. Així mateix, els profunds canvis patits pel territori en moltes àrees del nostre país fan que en alguns casos els límits històrics es desdibuixin o perdin part del seu sentit. Tot plegat fa que avui dia calgui una precisió més gran en la determinació dels límits municipals i, en alguns casos, fins i tot una re-definició d’aquests límits.

Per fer front a aquestes exigències de precisió i concreció actuals, el Departament de Governació i Relacions Institucionals de la Generalitat de Catalunya, a través del Programa Oficina del Mapa Municipal de Catalunya està impulsant l’elaboració del Mapa Municipal de Catalunya. La realització d’aquest Mapa comporta la delimitació de tots els municipis del Principat d’acord amb les necessitats actuals, això és, a escala 1:5.000 i en format digital. En total són unes 2.700 línies de terme internes, i 159 línies frontereres amb els territoris veïns (8 amb del País Valencià, 60 amb la Franja de Ponent, 30 amb Occitània, 7 amb Andorra i 54 amb la Catalunya Nord).

El procés de delimitació que s’està duent a terme en el context de l’elaboració del Mapa Municipal de Catalunya, ha de ser entès com un procés de millora en la precisió i concreció dels límits municipals, a una escala determinada (en aquest cas 1:5.000). Aquest procés pot ser millorat a la seva vegada per noves determinacions dels límits a escales més grans, en funció de les necessitats dels ajuntaments o d’altres organismes.

El procediment administratiu de la delimitació municipal queda regulat en el Decret 244/2007, de 6 de novembre, pel qual es regula la constitució i la demarcació territorial dels municipis, de les entitats municipals descentralitzades i de les mancomunitats de Catalunya. D’acord amb l’article 27 d’aquest Decret, s’entén per delimitació el procés successiu per a la fixació de la línia de terme, la seva fitació i el mesurament dels termes municipals.

Cal tenir present, d’altra banda, per entendre tot el procés de delimitació actual, que les competències en aquest àmbit són municipals.

El procés actual de delimitació

1. Documentació de partida
L’objectiu de la delimitació actual és, com s’ha dit, precisar el traçat de la línia de terme, per dibuixar-la a escala 1:5.000 en format digital. Per dur a terme això, es parteix fonamentalment de la base d’una determinació prèvia dels límits municipals feta un segle enrere a escala 1:25.000.

Aquesta delimitació és la que recullen les actes de reconeixement de la línia de terme i assenyalament de les fites comunes i els quaderns topogràfics annexos aixecats per l’Institut Geogràfic i el Dipòsit de la Guerra espanyols entre els anys 1910 i 1930. En aquesta documentació es descriu el traçat de les línies de terme amb les fites que la composen, i els itineraris topogràfics, que van servir per aixecar les planimetries dels municipis catalans.

Cal tenir present però, que tot i ser uns treballs de gran qualitat, van ser duts a terme amb els mitjans tècnics de fa un segle, i amb l’objectiu de fer una cartografia a escala 1:25.000. I d’acord amb una de les regles bàsiques de la cartografia, no es pot passar d’una escala més petita a una de més gran de forma directa.

D’altra banda, tal com ja s’ha dit, en alguns casos els límits recollits en la documentació històrica poden haver perdut avui dia el seu sentit. Aquest seria el cas, per exemple, d’un antic camí que feia de partió per on avui hi passa una gran infraestructura de transport, com pot ser una autopista. És evident, que la funció de partió d’aquell antic camí, per molt que avui encara se’n pugui seguir el traçat, ha perdut el seu sentit, i que aquesta funció la fa en tot cas la nova infraestructura construïda.

Així mateix, hi ha casos en què la manca de documentació històrica dificulta la interpretació de la línia de terme. Una àrea en què aquesta manca de documentació és general és l’Empordà, principalment l’Alt Empordà, tot i que també afecta molts municipis del Baix Empordà i comarques veïnes. En aquest cas, no s’ha pogut localitzar tota la documentació dels anys 1930: sí que es disposa de les actes de reconeixement, però els quaderns de camp amb les dades topogràfiques no han estat localitzats.

Per tot això l’actual procés de delimitació requereix, a banda de replantejar les línies de terme a partir de les dades dels quaderns topogràfics, desenvolupar unes tasques de delimitació que van més enllà d’un simple treball de camp, que són les anomenades operacions de delimitació.

Figura 1. Acta de reconeixement de la línia de terme de Calonge de Segarra i Castellfollit de Riubregós.	Figura 2. Quaderns de camp de Calonge de Segarra i Castellfollit de Riubregós.
Figura 3. Quaderns de camp de Calonge de Segarra i Castellfollit de Riubregós.

2. Replantejament de les línies de terme
Per tal de poder interpretar la línia de terme a partir de les actes de reconeixement històriques i els quaderns de camp annexos, s’elabora un estudi tècnic de la línia sobre cartografia a escala 1:5.000, on hi ha la interpretació del traçat de la línia de terme i la posició de les fites descrites en aquesta documentació.

Mitjançant un conveni de col·laboració entre l’aleshores Departament de Governació i Administracions Públiques i l’Institut Cartogràfic de Catalunya, signat el desembre del 2005, s’estan replantejant les més de 2.700 línies de terme internes del Principat.

Cal remarcar que aquesta tasca ingent és només el primer pas per fer la delimitació municipal. Aquests treballs, doncs, no són la delimitació pròpiament dita, sinó una interpretació de la línia de terme, amb les seves limitacions.

D’entrada, en tractar-se d’un procés basat en el càlcul a partir de les dades topogràfiques, en realitat es traslladen les dades de l’escala d’origen, 1:25.000, a una escala més gran, 1:5.000. Aquest procés, tal com ja s’ha apuntat, no es pot fer directament des del punt de vista cartogràfic.

La precisió en un document cartogràfic ve determinada pel nivell de percepció visual de l’ull humà, que és de 0,2 mm. A escala 1:25.000 equival a 5 metres, mentre que a escala 1:5.000 és de 1 metre. Per tant, si bé en els punts concrets on s’han localitzat les fites aquests càlculs tindrien la precisió requerida, no es pot dir el mateix en els casos en què les fites no s’han localitzat (un 70%). Com tampoc és prou precís el traçat de les línies de terme, tret dels casos en què és una línia recta.

Aquestes limitacions, juntament amb el fet que aquests documents històrics poden contenir errors materials, fan que els replantejaments no siguin suficients a l’hora de precisar amb detall de forma fiable el traçat de les línies de terme.

Si a més, hom considera les profundes transformacions patides pel territori en els darrers anys i que el terme municipal és un àmbit de prestació de serveis públics, queda clara la necessitat de realitzar unes operacions de delimitació que vagin més enllà d’un simple càlcul matemàtic.

Figura 4. Fitxa del replantejament de la línia de terme de Castellterçol i Moià.

3. Les operacions de delimitació
L’article 30 del Decret 244/2007 descriu les operacions de delimitació com l’acció de precisar amb detall el traçat de la línia de terme i assenyalar-lo sobre el terreny. Aquestes operacions, que duen a terme les Comissions Municipals de Delimitació (CMD) dels dos ajuntaments limítrofs, juntament amb representants de la Generalitat de Catalunya, tenen per objectiu precisar i fixar la línia de terme, que queda recollida en l’acta de les operacions de delimitació.

Amb la ratificació d’aquesta acta per part dels plens respectius, queda fixada amb precisió submètrica la línia de terme, tant pel que fa a les coordenades de les fites com al traçat de la línia entre fita i fita.

Posteriorment aquesta línia de terme es fa pública mitjançant la publicació per part de la Direcció General d’Administració Local de la corresponent Resolució al DOGC, i és la que recollirà la posterior acta (o actes) de reconeixement de la línia de terme (les anomenades actes de fitació).

Les operacions de delimitació són, per tant, el nucli essencial de la delimitació municipal, i consten dels següents passos:

• 1. Treball de gabinet previ per part dels tècnics de la Generalitat, en què es fa una anàlisi de la línia de terme en base al replantejament, i es contrasta la descripció de la línia de terme feta en l’acta històrica sobre diferents bases cartogràfiques (mapa topogràfic 1:5.000, cadastre, fotografies aèries, planejaments, etc.).
• 2. Reunió amb les CMD i els propietaris de les finques limítrofs a l’Ajuntament, en què es fa la presentació de la delimitació, es resolen els dubtes dels propietaris, i es determina i programa el treball de camp posterior.
• 3. Treball de camp, que té un doble objectiu: reconèixer sobre el terreny la línia de terme i precisar-ne el traçat, però també localitzar les fites que no han estat trobades en el document de replantejament. En aquest cas s’aixequen les coordenades UTM de les fites amb precisió submètrica i si escau es fa un recàlcul de la posició de les fites restants no localitzades.
• 4. Fixació de la línia, d’acord amb les fites reconegudes i els ajustos realitzats a la línia del replantejament. En cas de desacord, caldrà precisar amb exactitud el traçat de les línies defensades per cada CMD.
• 5. Acta de les operacions de delimitació, en què s’hi recull el desenvolupament de les operacions de delimitació, a més de la descripció de la línia de terme (situació i descripció de les fites, traçat de la línia de terme i coordenades UTM de les fites). Aquesta acta, que han de signar els membres de les CMD i els representants de la Generalitat de Catalunya, ha de ser posteriorment aprovada pels plens respectius.

En cas de desacord entre ambdues CMD pel que fa al traçat de la línia de terme comuna, s’aixeca una acta en desacord que signen igualment les CMD i els representants de la Generalitat, i que ha de ser així mateix aprovada pels plens respectius. Posteriorment se’n dóna trasllat a la Comissió de Delimitació Territorial, que és l’òrgan assessor del Govern en matèria de delimitació territorial, i que és presidit pel titular del Departament de Governació i Relacions Institucionals, amb representació del món local, del món universitari i del Col•legi de Geògrafs, a més dels departaments de la Generalitat afectats. En base a l’acord de la Comissió de Delimitació Territorial i al dictamen de la Comissió Jurídica Assessora (òrgan assessor del Govern en l’àmbit jurídic), el titular del Departament de Governació i Relacions Institucionals resol el desacord.

Figura 5. Operacions de delimitació.

Figura 6. Acta de les operacions de delimitació entre els termes municipals de Calonge de Segarra i Sant Pere Sallavinera.

4. La fitació
Un cop s’ha publicat al DOGC la delimitació que recull l’acta de les operacions de delimitació, els ajuntaments poden procedir a fitar la seva línia de terme, mitjançant la col·locació de fites físiques en els punts corresponents. Avui dia, però, amb la determinació precisa de les coordenades UTM de les fites que s’ha fet en la delimitació, aquesta operació no té la importància que podia tenir quan no es disposava de la tecnologia actual, i l’única manera de fixar un punt determinat en el territori era assenyalar-lo físicament. Per això, els ajuntaments poden simplement reconèixer les coordenades UTM de les fites sense necessitat d’assenyalar-les amb cap fita física.

Aquest reconeixement, o monumentació, queda recollit en l’anomenada Acta de reconeixement de la línia de terme i assenyalament de les fites comunes que se signa entre els ajuntaments afectats i el Departament de Governació i Relacions Institucionals.

L’objectiu d’aquest document és, d’una banda, donar constància de la monumentació de fites -en cas d’haver-se produït- i, de l’altra, descriure el traçat de la línia de terme que ha estat fixada en la delimitació, i descriure les fites que la composen, tant les que ja hi havia en el moment de fer la delimitació, com les que els ajuntaments hagin pogut col·locar posteriorment.

En el cas que els ajuntaments no hagin monumentat cap fita, aquesta acta és pràcticament una còpia de la línia descrita a la resolució. D’altra banda, en el moment en què es col·loquin noves fites sobre el terreny, aquesta acta s’ha d’actualitzar sense que afecti el traçat de la línia de terme, que ha de restar invariable d’acord amb la delimitació aprovada pels ajuntaments.

La fitació és l’últim pas en què intervenen directament els ajuntaments abans d’elaborar el seu Mapa Municipal.

Figura 7. Acta de reconeixement de la línia de terme de Biosca i Llobera.	Figura 8. Fita de terme actual.

5. El tancament del Mapa
Un cop s’han signat les actes de reconeixement, l’Institut Cartogràfic de Catalunya elabora les anomenades Memòries dels treballs topogràfics. En aquest document s’hi recull la descripció de la línia de terme segons l’acta de reconeixement, la posició (coordenades UTM oficials) i descripció gràfica de les fites que la composen, i el traçat de la línia sobre cartografia a escala 1:5.000.

El conjunt de les memòries dels treballs topogràfics de les línies d’un municipi, juntament amb les actes de les operacions de delimitació, els replantejaments de les línies de terme, i les pròpies línies de terme en format digital sobre cartografia 1:5.000 de l’ICC, conformen el seu Mapa municipal.

Aquest Mapa, d’acord amb l’article 37.1 del Decret 244/2007, ha de ser sotmès a consideració de la Comissió de Delimitació Territorial.

El Mapa Municipal de Catalunya avui

El Mapa Municipal de Catalunya es composa dels 947 mapes municipals, el tancament dels quals implica, tal com s’ha dit, la delimitació de més de 2.800 línies de terme, seguint el procés que s’acaba de descriure.

Aquesta tasca l’està duent a terme des del Departament de Governació i Relacions Institucionals un equip tècnic format fonamentalment per geògrafs, topògrafs i geòlegs adscrits al Programa Oficina del Mapa Municipal de Catalunya, en col·laboració amb un equip de tècnics de l’Institut Cartogràfic de Catalunya.

Actualment (maig 2012) s’han completat 83 mapes municipals i uns 20 més es troben pendents de ser sotmesos a la propera sessió de la Comissió de Delimitació Territorial. Així mateix, hi ha més de 100 municipis que pràcticament han completat la seva delimitació i que, per tant, es troben ja en la fase final del procés. En total s’està treballant en més del 50% de línies de terme, que es troben en diferents fases del procés de delimitació.

Figura 9. Estat actual del Mapa Municipal de Catalunya.

Les àrees on els treballs es troben en un estat més avançat (en vermell fosc al mapa) són les comarques de les Garrigues, la Garrotxa, que es corresponen amb els dos focus inicials del projecte, el Ripollès i el Pla de l’Estany. En carbassa s’assenyalen les zones on el procés de delimitació es troba en la fase final, principalment en les comarques de la Conca de Barberà, part de l’Anoia i part del Baix Empordà. En verd s’assenyalen les àrees en què s’està treballant de forma més intensa actualment.

Conclusions

Amb la realització del Mapa Municipal de Catalunya es disposarà dels límits municipals dels 947 municipis de Catalunya, actualitzats i amb la concreció i precisió necessàries per fer front a les necessitats actuals. Aquest procés, que no s’havia dut a terme de forma sistemàtica des de fa gairebé un segle, ha de posar fi a un seguit de problemes històrics en la gestió i la planificació del territori. La seva utilitat va clarament més enllà de l’àmbit estrictament municipal, com ara el planejament o l’atorgament de llicències municipals, i abraça els àmbits de gestió del territori a nivell regional i àdhuc nacional.

La importància d’aquest gran projecte, que pot qualificar-se d’històric, ens esperona a continuar avançant en la seva concreció.